Défenseur des droits ...

Le nouveau Défenseur des droits, pas encore créé, est déjà décrié. Le texte instituant cette nouvelle autorité est débattu à l’Assemblée nationale à partir d’aujourd’hui. Ce qui fait débat, c’est que cette création implique la disparition de cinq autres organismes : la Halde, le Défenseur des enfants, la CNDS, le Contrôleur des prisons et le Médiateur de la République. Amnesty, l’Unicef ou encore SOS Racisme redoutent que les citoyens, qui commençaient à s’habituer à ces différents organismes, soient moins bien défendus. Pour d’autres, ce nouveau Défenseur des droits aura beaucoup trop de pouvoir entre les mains.
La création d’un défenseur des droits unique fait débat Le reportage de Nathalie Bourrus (2'00")

A qui s’adresser pour défendre ses droits ? Jusqu’ici, plusieurs possibilités, en fonction du demandeur et de l’objet de la requête. Un différent avec l’administration française ? C’est au Médiateur de la République qu’il faut s’adresser. La Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) est chargée pour sa part de veiller au respect de la déontologie des personnes exerçant des activités de sécurité, police et gendarmerie notamment. Créé en 2000, le Défenseur des enfants, dont le statut est indépendant des pouvoirs publics et du politique, s’applique, lui, à faire respecter les engagements pris lors de la ratification de la Convention Internationale des droits de l’enfant, en luttant notamment contre la maltraitance et la violence, mais aussi en apportant une écoute aux situations de détresse liées par exemple à l’alcoolisme des jeunes ou encore la drogue. Les victimes de discriminations liées aux origines, au sexe, ou encore à l’état de santé se tourneront plutôt vers la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (Halde). Enfin, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté est l’interlocuteur privilégié des personnes en situation d’enfermement, qu’elles soient en garde à vue, incarcérées en milieu pénitentiaire ou hospitalisées d’office ou sur demande d’un tiers, en milieu psychiatrique par exemple.

Mais bientôt, toutes ses portes où l’on peut aujourd’hui frapper risquent de se fermer au profit d’un Défenseur unique des droits, accessible à tous. C’est ainsi que "toute personne s’estimant lésée dans ses droits et libertés ou, le cas échéant, ses ayants droit pourront saisir, directement, le Défenseur des droits. Cette saisine sera gratuite". Déjà adopté en première lecture par le Sénat le 3 juin, un projet de loi vise en effet à créer cette nouvelle institution qui aura, et c’est là le principal point de litige soulevé par une cinquantaine d’associations et d’organisations syndicales, tous les pouvoirs. Le Défenseur des droits "sera seul doté du pouvoir de décision", " pourra décider en opportunité, sans que ses décisions puissent être contestées " et "librement opter pour la médiation dans le règlement des litiges sans dire le droit", souligne notamment le collectif "SOS Halde".

Et alors que l’examen du texte arrive aujourd’hui en deuxième lecture à l’Assemblée nationale, d’autres, à l’image de la Fnath (l’association des accidentés de la vie) , s’inquiètent quant à " l’indépendance " de ce nouveau Défenseur des droits, qui sera désigné par le président de la République. Cette réforme est décidée "sans aucune concertation avec la société civile", dénonce en outre l’association. Le syndicat FO affirme de son côté qu’il y a un " risque de dilution " des missions jusqu’ici remplies par les structures existantes, et notamment de celles du Défenseur des enfants. De nombreux détracteurs s’interrogent enfin sur la tâche gigantesque qui attend le Défenseur des droits. Plus de 90.000 dossiers cumulés en 2009 par les quatre premières institutions, plus ceux de la cinquième à partir de 2014.

Dans cette perspective, la nomination future d’adjoints spécifiques – dotés simplement d’un rôle consultatif – ne rassure pas les opposants au projet. Des détracteurs parmi lesquels on trouve les sénateurs socialistes qui dénoncent un " monstre administratif privé de toute influence effective ". Réponse ce matin sur France Info du député UMP Pierre Morel-A-L’Huissier : "On nous a dit : vous faites un monstre à cinq têtes. Et bien justement, non. On fait un dispositif, pas un monstre, à une tête, adjoint de cinq adjoints", se défend-il au micro de Nathalie Bourrus. Des adjoints "qui sont proposés par le Défenseur des droits et qui sont nommés par le Premier ministre", précise-t-il. Objectif, explique Pierre Morel-A-L’Huissier : " éviter les conflits ". Cela semble pourtant mal parti.

"Nous faisons la loi !" Pierre Morel-A-L’Huissier, rapporteur du texte, au micro de Nathalie Bourrus (1'03")

L’opposition dénonce une reprise en main politique de ces autorités indépendantes : les explications de Jean-Jacques Urvoas, secrétaire national du PS en charge de la sécurité (2'08")

Cécile Mimaut, Gilles Halais

Cinq questions pour comprendre la polémique autour du Défenseur des droits, projet de loi discuté ce mardi à l'Assemblée

Nicolas Sarkozy n'ayant pas encore démontré son amour des contre-pouvoirs -c'est le moins qu'on puisse dire-, il est naturel que le projet de loi créant un Défenseur des droits, comme prévu par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, soit accueilli avec un grand scepticisme.

Il est discuté ce mardi à l'Assemblée nationale, après avoir été voté en première lecture par le Sénat en juin dernier.

« Vers un Défenseur des droits dans le mur » titre Libération, pendant que Geneviève Garrigos, présidente d'Amnesty international France, dans Le Monde, soupçonne le gouvernement de vouloir instaurer « un Défenseur des droits au rabais ». « Adopté en l'état, le projet de loi organique […] marquerait un recul important pour le respect et la protection des droits humains en France » écrit-elle.

De quoi s'agit-il et pourquoi ces critiques ?

Pourquoi Sarkozy a engagé une telle réforme ?
Une autorité indépendante unique et aux pouvoirs étendus sera plus efficace que cinq institutions travaillant chacune de leur côté : c'est la justification de cette réforme voulue par Nicolas Sarkozy.

La réforme crée donc un méga-défenseur des victimes, le Défenseur des droits. Il devra à la fois s'occuper des abus de l'administration, des bavures policières, des droits des enfants, de la lutte contre les discriminations mais aussi de l'état des prisons. Il remplacera en effet cinq institutions existantes :

le Médiateur de la République ;
la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) ;
le Défenseur des enfants ;
la Halde ;
le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Pour le gouvernement, c'est donc une mesure de bon sens : l'objectif essentiel de ces cinq autorités étant le même -défendre le citoyen face aux pouvoirs- et leurs outils étant aussi les mêmes, autant mutualiser leurs moyens et instaurer un contre-pouvoir clairement identifiable par les citoyens.

Derrière cet argument, les compétences du Défenseur des droits ont pourtant beaucoup varié depuis la présentation du projet initial :

au départ, il ne s'agissait que de réunir le Médiateur de la République, la CNDS et le Défenseur des enfants ;
le Sénat y a ajouté la Halde ;
lorsqu'elle a examiné la réforme, la commission des lois de l'Assemblée nationale y a aussi ajouté le contrôle des prisons, mais le Défenseur des droits ne récupérerait cette fonction qu'en 2014, à la fin du mandat de l'actuel contrôleur.
D'autres contre-pouvoirs, enfin, ne sont pas concernés par cette réforme : par exemple, la Commission d'accès aux documents administratifs.



Pourquoi cette réforme est-elle présentée comme dangereuse ?
L'idée de se doter d'un Défenseur des droits plus puissant que chacune des cinq autorités qu'il remplace, et que tout citoyen pourrait saisir, n'est pas forcément une mauvaise idée. Encore faut-il qu'il remplisse deux conditions, être indépendant et avoir des pouvoirs. Or, tout indique que le projet ne va pas dans cette direction-là.

► Indépendance

Le Défenseur des droits, autorité indépendante, ne reçoit évidemment « aucune instruction », dit le texte. Mais il est nommé en Conseil des ministres, donc par le président de la République.

En Espagne, le Defensor del Pueblo est élu par le Parlement à la majorité des trois cinquièmes… En France, c'est l'inverse : le Parlement peut seulement bloquer la nomination, par trois cinquièmes des voix au sein de la Commission permanente de chaque Assemblée… Une procédure dessinée pour être inutilisable (voir la partie cinq, plus bas).

► Pouvoirs

Le Défenseur des droits se substitue à cinq autorités qui, ensemble, traitent près de 100 000 dossiers par an. Une charge énorme qu'il ne pourra traiter de façon responsable que s'il est entouré d'adjoints qui ne soient pas que des exécutants.

Or, nul pouvoir n'est conféré à ceux-ci, aucune compétence ne leur est déléguée. Et les « collèges » qui sont prévus pour aider le Défenseur n'ont qu'un rôle purement consultatif et sont très loin des sections indépendantes que l'on trouve dans des juridictions comme le Conseil d'Etat.



Les autorités qui disparaissent étaient-elles indépendantes ?
Officiellement, bien sûr, il s'agit d'« autorités administratives indépendantes ». Nommées par décret en Conseil des ministres pour un mandat généralement non renouvelable, les personnalités occupant ces postes pouvaient critiquer entreprises ou institutions ne respectant pas les textes de loi dans leur champ de compétence. Mais ne possédaient aucun pouvoir d'injonction.

La Commission nationale de déontologie de la sécurité ne pouvait être saisie que par le biais d'un parlementaire, tout comme le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui pouvait aussi s'autosaisir.

La Halde, le Médiateur et le Défenseur des enfants pouvaient être saisis directement par les citoyens. « Environ 10% des saisines étaient effectuées par des enfants seuls », explique Claire Brisset, première Défenseure des enfants de 2000 à 2006 (la dernière sera son successeur Dominique Versini) :

« Avec le Défenseur des droits, ça risque d'être plus difficile pour eux de le faire, si toutefois ils sont au courant de cette fonction… »

« D'une manière générale », Claire Brisset a senti que son autorité et son indépendance étaient respectées, même quand elle critiquait les premiers placements d'enfants en zone de rétention. Seul accrochage, avec les présidents de conseils généraux sur sa critique de l'aide sociale à l'enfance : « Ils ont menacé de me couper mon budget », raconte-t-elle.

La limite de ces institutions dotées d'un double pouvoir de critique et de proposition résidait dans la manière dont l'exécutif les traitait : ainsi, alors que la loi prévoit que le président de la République reçoive la Défenseure des enfants le 20 novembre et qu'elle lui remette un rapport, Nicolas Sarkozy n'a jamais reçu Dominique Versini.

Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République de 2004 à 2010 et ex-candidat au poste de Défenseur des droits (il préside désormais le Conseil économique et social), est favorable à cette réforme :

« On a quelquefois cherché à m'instrumentaliser, des lobbies, de grands cabinets d'avocats… Mais j'ai toujours été indépendant. »

Pour lui, la création du « DDD » pourra renforcer l'indépendance de la médiation en France :

« Ce n'est pas un texte qui fait la qualité d'une institution, mais la manière dont on la gère. »



Comment ça se passe ailleurs ?
En regroupant les autorités indépendantes dans une structure élevée au rang constitutionnel, la France rejoint quelques Etats membres de l'Union européenne : le Defensor del pueblo espagnol, les Ombudsmen suédois et finlandais ou encore le Provedor de justiça portugais.

Dans son rapport rendu en 2007, le comité Balladur préconisait clairement la mise en place d'un Défenseur qui se substituerait « à l'ensemble des autorités indépendantes qui œuvrent dans le champ de la protection des libertés », en s'inspirant du « succès rencontré en Espagne par le Défenseur du peuple mentionné à l'article 54 de la Constitution ».

Un cas particulier, puisque dans la Constitution espagnole de 1978, le Défenseur du peuple avait été créé pour faire face à une administration encore sous l'influence du franquisme.

D'autres pays ont créé des structures similaires au niveau législatif qui prennent la forme de commissions, comme la Grèce, l'Italie ou le Canada.

A noter que la république hellénique possède également un Avocat du citoyen, élevé au rang constitutionnel. « La tendance est à la constitutionnalisation », explique Jean-Marie Pontier, professeur de droit public à la Sorbonne.

La Défenseure des enfants Dominique Versini regrette que l'exception française porte sur l'absence de structure « à part » pour la défense des enfants :

« Même la Grèce qui n'a délégué qu'un adjoint s'en sort mieux. Il a des compétences très précises prévues par la loi. Ce n'est pas un collaborateur lambda, comme ce qui est prévu par la réforme française. »



Qui sera à la tête de cette nouvelle autorité ?
S'il est trop tôt pour savoir qui présidera cette autorité, on a parlé de Bernard Kouchner et de Jack Lang. Françoise de Panafieu a fait savoir à Nicolas Sarkozy qu'elle était intéressée par le poste.

Le mode de nomination ne change pas : le Médiateur de la République, le président de la CNDS, le Défenseur des enfants, le président de la Halde et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ont tous été nommés par le président de la République.

Le nom du Défenseur sera également proposé par le président de la République en Conseil des ministres. Il est donc nommé par le Président pour six ans.

Pour garantir l'indépendance de l'institution, le Défenseur ne pourra pas cumuler sa fonction avec un mandat électif et/ou une activité professionnelle. Il est inamovible, ne « reçoit d'instruction d'aucune autorité » et bénéficie du même régime d'immunité juridictionnelle que les membres du Parlement.

Ce mode de nomination a été contesté par la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) dans un avis du 4 février 2010. Catherine Teitgen-Colly, membre de la CNCDH, explique :

« Par rapport aux institutions existantes, le Défenseur a autorité sur toutes les autres ; c'est pourquoi il aurait fallu des garanties supplémentaires dans son mode de nomination. D'autant que les “adjoints”, chargés des autorités (Halde, CNDS…), sont nommés par le Premier ministre sur proposition du Défenseur lui-même. Autrement dit, si le Défenseur est sous ordre du politique -ce qui peut arriver-, ça pose problème. »

Geneviève Garrigos, présidente d'Amnesty International France, souligne elle aussi le risque de dérives, y compris en admettant que la nomination du prochain Défenseur ne soit pas un choix politique :

« On ne crée pas une institution pour une personne mais on fait en sorte qu'elle fonctionne quelle que soit la personne à sa tête. »

François Krug, Nolwenn Le Blevennec, Pascal Riché, Augustin Scalbert et Zineb Dryef

Photo : le symbole de la justice à l'Assemblée nationale (Charles Platiau/Reuters).

La Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) disparaît à la fin du mois. Elle sera remplacée par le "Défenseur des droits". Avant de tirer sa révérence, la CNDS publie aujourd’hui un rapport dans lequel elle s’inquiète de la pérennité de ses travaux et souligne la difficulté à enquêter sur les présumées bavures des forces de sécurité.
Les derniers jours de la CNDS sont comptés. Mais la Commission nationale de déontologie de la sécurité laisse derrière elle un rapport qui ne mâche pas ses mots. En 2010 elle a rendu 150 avis, dont 60% constataient "un ou plusieurs manquements à la déontologie" .
Avant de tirer sa révérence le 30 avril, elle souligne dans son bilan que son action a "été retardée, voire entravée, par les réticences, voire les refus, de certaines autorités administratives ou judiciaires".

Créé en 2010, cette autorité administrative indépendante avait pour vocation de faire la lumière sur les "mauvaises pratiques" : "refus d’enregistrer des plaintes dans les commissariats visant des fonctionnaires de police", "irrégularités dans les procédures d’audition", de contrôles d’identité ou de garde à vue. Dans son rapport, la CNDS évoque ainsi la "disparition", et même la "falsification", de documents.

La CNDS tire sa révérence. Et son dernier bilan est sévère. Les explications de Nathalie Bourrus (1'06")

Qui va assurer cette mission de contrôle de la déontologie des forces de sécurité par la suite ? Le "Défenseur des droits" récupère les prérogatives de la CNDS... entre autres. En effet le médiateur de la République, comme la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE), la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) et le Défenseur des enfants, vont être intégrés au Défenseur des droits, créé par la réforme constitutionnelle de juillet 2008. Toute personne s’estimant lésée dans ses droits par le fonctionnement d’une administration pourra le saisir.

Dans son ultime rapport, Dominique Versini déplore qu'un bon nombre de ses recommandations n'aient pas été prises en compte.

La Défenseure des enfants, Dominique Versini, dont la mission relèvera désormais du futur Défenseur des droits, déplore "les reculs" et "insuffisances" de la politique de protection de l'enfance du gouvernement, dans son dernier bilan d'activité obtenu lundi par l'AFP.

Mme Versini, en poste depuis 2006 après avoir succédé à Claire Brisset (2000-2006) a vainement lutté ces derniers mois pour que cette institution, qui a traité les cas de 25.000 enfants en 11 ans, reste indépendante. Dans son ultime rapport, elle déplore que, malgré certaines avancées, un bon nombre de ses recommandations n'aient pas été prises en compte.

Son bilan, qu'elle va exposer mardi lors d'une conférence de presse, en même temps qu'un rapport thématique sur les enfants atteints de cancers, pointe "les reculs et les insuffisances" de la politique suivie ces dernières années, au regard de la Convention internationale des droits de l'enfant", ratifiée par la France en 1990.

Il met en lumière des évolutions contraires à l’esprit de la Convention internationale (Cide) de l'ONU, notamment en matière de justice des mineurs ou de traitement des enfants étrangers isolés, des enfants roms ou des enfants placés avec leur famille en centre de rétention.

"Les difficultés des enfants étrangers", qu'ils soient isolés ou en famille, en situation régulière ou irrégulière, "sont d'autant plus d'actualité que le discours politique et la politique d'immigration se durcissent", observe Mme Versini dans son rapport.

Pour les enfants français, elle critique les "reculs successifs de la justice des mineurs" depuis cinq ans, conduisant à une sévérité accrue "alors que, tant le Conseil constitutionnel que la Cide imposent que prime l'éducatif sur la réponse répressive".

"Force est de constater, dit-elle lundi dans un communiqué, que les pouvoirs publics ont rejeté toutes les recommandations de la Défenseure des enfants qui pouvaient être un frein aux objectifs de réformes restrictives dans les domaines régaliens (immigration, justice des mineurs)".

Sur le plan social, le bilan souligne l’aggravation de la pauvreté qui concerne plus de deux millions d’enfants en France, dont 600.000 mal logés.

"Aucune suite n'a été donnée", note la Défenseure des enfants, au rapport de 2009 sur "la précarité et les atteintes aux droits des enfants", alors que le gouvernement "avait un objectif de réduction de la pauvreté d'ici 2012".

"La loi sur la protection de l'enfance de mars 2007 ne produit pas les effets attendus en termes de prévention et d'accompagnement ce qui augmente les risques de placements d'enfants à l'aide sociale à l'enfance pour cause de précarité", poursuit-elle.

Autre constat amer: "la scolarité des enfants handicapés reste un parcours du combattant dans le milieu scolaire ordinaire ou dans les structures adaptées".

Parmi les rares satisfecit décernés au gouvernement, l'institution évoque le développement des Maisons des adolescents (MDA) dont le nombre est passé de 18 à 68 (+ 20 antennes) et la mise en place, mais à titre expérimental, d'un "dispositif complet de médiation familiale" avant une saisine de la justice.

La proposition de donner un statut aux "tiers" ayant perdu tout droit de revoir un enfant après rupture d'un couple (ex beau-pères, "2e maman" de couples d'homosexuelles ...) avait été reprise par l'exécutif mais a été "bloquée" au Parlement.

A compter du 1er mai, une institution unique, le Défenseur des droits, --qui n'a toujours pas été nommé -- regroupera le Défenseur des enfants, le Médiateur de la République, la Halde (Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité) et la Commission nationale de la déontologie de la sécurité (CNDS).